Anggaran keuangan negara/daerah dapat dimaknai sebagai “uang milik rakyat” yang dikelola oleh pemerintah baik di tingkat pusat maupun di daerah. Disebut uang rakyat karena sumbernya dari rakyat dan tujuan penggunaannya untuk rakyat. Hal ini bertautan dengan prinsip dasar negara demokrasi menempatkan kedaulatan tertinggi berada di tangan rakyat. Sebagaimana tertuang dalam Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 bahwa “Kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut undang-undang dasar”.
Dalam ‘kacamata’ teori kontrak sosial milik John Locke (1691), menjelaskan bahwa terbentuknya Negara demokrasi berdasarkan kesepakatan rakyat membentuk suatu pemerintahan Negara. Tujuannya, agar pemerintah sebagai ‘instrumen atau alat’ dalam rangka mewujudkan cita-cita rakyat mencapai sejahtera. Posisi rakyat sebagai tuan yang punya kuasa atas negerinya. Karenanya, di Negara demokrasi penyelenggaraan pemerintahan dikenal konsep “dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat”. Sama halnya menyangkut anggaran keuangan negara/daerah bersumber dari rakyat, dilaksanakan secara partisipatif oleh rakyat, dan sepenuhnya untuk kesejahteraan rakyat.
Dalam rangka melaksanakan tujuan tersebut, diperlukan adanya kas Negara guna membiayai penyelenggaraan pemerintahan. Pemerintah yang telah diberi kewenangan kemudian memungut pajak dari masyarakatnya. Hasil pajak terkumpul inilah kemudian dibelanjakan oleh pemerintah sesuai kebutuhan pembangunan nasional hingga daerah. Itulah alasan mendasar, mengapa anggaran keuangan negara/daerah secara substansial disebut ‘uang rakyat atau anggaran publik’. Namun, pemaknaan ‘uang rakyat atau anggaran publik’ mengalami pergeseran berarti, seolah menjadi anggaran keuangan milik pemerintah-negara.
Pegeseran Makna
Anggaran keuangan publik dimaksudkan dapat digunakan sebaik-baiknya bagi kesejahteraan rakyat. Melalui berbagai kebijakan dan program yang disesuaikan dengan kebutuhan dan cita-cita, tentunya. Setidaknya ada tiga fungsi anggaran keuangan publik, yakni fungsi alokasi, distribusi, dan stabilisasi. Pertama, fungsi alokasi, yakni instrument pemerintah dalam penyediaan barang dan jasa publik dalam rangka memenuhi kebutuhan masyarakat luas. Istilah akrabnya disebut “’belanja pembangunan” atau “belanja publik” atau belanja yang “publik oriented”. Fungsi ini barangkali paling sering bersentuhan dengan masyarakat dalam pelayanan publik dasar (pendidikan, kesehatan, administrasi kependuduan dll), pembangunan fasilitas umum (jalan, irigasi, pasar rakyat, terminal dll), juga seperti pemberdayaan masyarakat. Kedua, Fungsi Distribusi, yakni berintikan perwujudan manfaat pembangunan yang dapat dirasakan oleh semua masyarakat secara adil. Tujuan utama fungsi ini untuk mengentaskan kesenjangan sosial-ekonomi di tengah masyarakat, atau antara daerah. Ketiga, Fungsi stabilisasi, untuk menjaga keseimbangan fundamental ekonomi (Hardojo, 2008)
Dalam menjalankan fungsi tersebut, pemerintah memiliki kewenangan mengelola anggaran publik yang diikat peraturan perundang-undangan. Namun kemudian persoalannya, besarnya kewenganan yang dimiliki ternyata turut menambah potensi penyelewengan anggaran publik, dan nyata dalam praktik. Sejalan dengan besarnya kewenangan pemerintah disertai penyelewengan anggaran publik menimbulkan pergeseran makna esensial anggaran publik. Fenomena ini contohnya saat rakyat ditempatkan sebagai penerima ‘bantuan’ dari pemerintah sebagai pemilik kuasa anggaran. Misalnya, masyarakat penerima bantuan sosial dari pemerintah. Padahal, apa yang diterima masyarakat adalah uang mereka sendiri yang kemudian melalui fungsi distribusi disalurkan oleh pemerintah. Terang bahwa, posisi pemerintah sebagai penyalur.
Sebab adanya pergeseran makna uang rakyat menjadi uang Negara atau milik pemerintah dikarena diabaikanya prinsip subtansial negara demokrasi yang menempatkan kekuasaan berada di tangan rakyat. Fenomena tersebut beriringan dengan tidak tegaknya pilar pengelolaan anggaran yakni transparansi, akuntabilitas, dan partisipatif yang merupakan turunan konsep demokrasi. Untuk menilai hal tersebut dapat dilihat dari praktik pengelolaan anggaran publik. Apakah mengutamakan kepentingan publik atau justru untuk kepentingan birokrat, elit dan pemodal? Lalu sejauh mana pegakan pilar pengelolaan anggaran diupayakan?
Sendok Emas Birokrasi
Jawaban atas pertanyaan di atas sedikit tergambar merujuk temuan-temuan berikut. Data Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD) menjelaskan praktik inefisiensi anggaran, yakni sekitar 56 persen anggaran APBD habis untuk pembiayaan birokrasi (KPPOD, 2014). Temuan tersebut diperkuat catatan Forum Indonesia Untuk Transparansi Anggaran (Fitra) bahwa 50-70 persen APBD terserap untuk operasional pemerintahan (Seknas Fitra). Lebih rinci, Menteri Keuangan, Sri Mulyani memaparkan bahwa lebih dari 75 persen dari total APBD terserap untuk belanja gaji dan operasional, dengan rincian porsi belanja pegawai mencapai 36 persen, belanja barang dan perjalanan dinas 13,4 persen, dan belanja jasa perkantoran sebesar 17,5 persen (DetikFinance, 2019). Selain itu, pengelolaan anggaran publik juga minim transparansi, seperti halnya riset MCW di Kota Malang pada tahun 2020 menemukan hanya satu dokumen anggaran publik yang tersedia di website pemerintah dari 11 dokumen yang diwajibkan diumumkan secara berkala oleh undang-undang. Tanpa adanya transparansi, pertanggungjawaban dan partisipasi hanya sebatas jargon dan bualan.
Disisi lain, anggaran yang dialokasikan untuk pelayanan publik dan pembangunan yang pro rakyat (utamanya pro poor budget) cukup kecil. Contoh konkretnya, hampir seluruh pemerintah daerah tidak memenuhi ketentuan anggaran sektor pendidikan minimal sebesar 20 persen dari total belanja (Ombudsman, 2019). Demikian hal di sektor kesehatan masih banyak daerah yang belum memenuhi ketentuan minimal 10 persen dari total belanja (Kompas.com, 2020). Sebab utamanya sebagaimana dijelaskan di atas, bahwa belanja gaji dan operasional sangat tinggi, lebih dari 75 persen. Sehingga alokasi untuk hal-hal yang esensial tidak terpenuhi. Anggaran pelayanan publik dasar (sangat dibutuhkan masyarakat) tidak terpenuhi; sektor pendidikan tidak mencapai 20 persen, kesehatan di bawah 10 persen. Pada titik ini, sejahtera hanyalah fantasi –jika terus berlangsung. Hanya birokrat saja yang puas. Ibarat seseorang hendak makan, dengan tujuan esensialnya ingin kenyang dan mendapatkan gizi memadai. Namun, alih-alih mempergunakan uang miliknya untuk membeli nasi dan lauk yang baik, justru memprioritaskan membeli ‘sendok emas’ sebagai alat makan. Jadilah “Makan tanpa lauk tapi pakai sendok emas”.
Kekeliruan pemaknaan anggaran keuangan publik berdampak pada respon terhadap pengelolaan anggaran dan pembangunan. Timbulnya arogansi pemerintah yang memiliki kewenangan mengelola anggaran sekaligus ‘menganggap’ pihaknya empu anggaran. Seakan anggaran publik dijadikan rahasia pemerintah yang tak boleh diketahui rakyat. Sementara rakyat merasa semakin tak punya hak atas uangnya sendiri. Filosofi anggaran keuangan publik perlu disegarkan ke depan sebagai langkah awal menegakkan pilar pengelolaan keuangan daerah demi mengembalikan hak rakyat atas uangnya. Sebagai principals, rakyat, punya hak dan kewenangan mengontrol dan meminta pertanggungjawaban dari agen yaitu pemerintah. Bahkan terlibat dalam penentuan, pelaksanaan, pertangunggjawaban pengelolaan anggaran publik. Keterlibatan publik (pastisipasi) inilah yang kita kehendaki sebagai demokrasi substansial yang mengutamakan otonomi rakyat. Bukan terbatas pada pemahaman demokrasi yang sempit dan dikerdilkan seperti hanya semarak saat Pemilu (prosedural).
Fenomena pergeseran makna uang rakyat ini jadi pekerjaan besar bagi negara demokrasi. Pemaknaan yang tepat atas anggaran keuangan publik dibutuhkan dalam mengupayakan pengelolaan anggaran yang transparan, akuntabel, dan partisipatif. Tentu kerja-kerja pengupayaannya tidak semudah menjentikkan jari, melainkan memiliki trek panjang nan terjal. Belakangan pendidikan politik warga paling efektif, mengingat pemerintah sedang mengalami “amnesia” akan amanah yang diberikan rakyat sekaligus “tulis” akan jeritan rakyat yang membutuhkan. Tugas rakyat tentu akan selalu mengingatkan pemimpinnya sesuai cita-cita luhur bangsa. Perlu adanya pendidikan politik warga agar melek anggaran hingga dapat mengkritisi demi kepentingan publik jadi prioritas sebagaimana falsafahnya.
Ikuti tulisan menarik Janwan S R Tarigan (Penggembala Kerbau) lainnya di sini.
