Indie Weerbar (Pertahanan Hindia) menjadi isu krusial bagi pemerintah kolonial Belanda ketika tuntutan desentralisasi tak kunjung terealisasi serta meletusnya Perang Dunia I (1914-1918) yang berdampak signifikan bagi kehidupan ekonomi Hindia Belanda. Kehilangan Hindia Belanda sama saja dengan malapetaka bagi pemerintah kolonial (Indie verloren, rampspeod geboren). Gagasan mengenai perlunya dibentuk milisi disuarakan oleh Budi Utomo, sementara Sarekat Islam menyuarakan pentingnya perwakilan pribumi dalam pemerintahan.
Berkecamuknya Perang Dunia I serta munculnya kekuatan Jepang, yang mengalahkan Kekaisaran Tiongkok (1895) dan Rusia (1905), menjadi sebuah ancaman. Akibatnya, pelayaran ke Eropa menjadi terganggu, terhambatnya komunikasi, dan meningkatnya anggaran belanja militer pemerintah kolonial. Meski gagasan pembentukan milisi pribumi, yang sebenarnya juga ditolak oleh para priyayi, gagal terealisasi, tetapi tuntutan terwakilkannya golongan pribumi dalam pemerintahan tak dapat dibendung lagi. Sebuah delegasi, yang mewakili Budi Utomo, Sarekat Islam, Regenten Bond, serta organisasi dari keempat kerajaan di Jawa, yang berkunjung ke Belanda membuahkan hasil dengan disetujuinya pembentukan Volksraad (Dewan rakyat). Volksraad secara resmi dibentuk pada 16 Desember 1916 (Ind. Stb. No. : 114 Tahun 1917) dan mulai bersidang pada 18 Mei 1918 dibawah Gubernur Jenderal J.P. Graaf van Limburg Stirum.
Kecamuk politik Perang Dunia I mencapai puncaknya pada November 1918 ketika revolusi sosial-demokrat di Jerman akan meluap ke Belanda. Meski akhirnya revolusi tersebut gagal dan Kerajaan Belanda selamat, van Limburg Stirum memanfaatkan situasi dengan memberikan “janji-janji November” (November Beloofte) berupa perluasan wewenang bagi Volksraad dan perbaikan-perbaikan sosial.
Volksraad menjadi suatu badan yang membantu pemerintah untuk dapat menangkap aspirasi rakyat. Anggota Volksraad mewakili kelompok bangsa yang terdapat di Hindia Belanda yakni Belanda, Pribumi, dan Timur Asing. Volksraad dipimpin oleh seorang ketua, pegawai tinggi pemerintahan, yang diangkat oleh Raja dan memiliki masa jabatan selama empat tahun. Pemilihan anggota dilaksanakan oleh dewan-dewan lokal, seperti Dewan Kabupaten (Regentschapsraad), Dewan Kotapraja (Gemeente Raad), dan Dewan Provinsi (Provinciale Raad). Jumlah anggota Volksraad terus mengalami penambahan. Pada 1921, terdapat 49 anggota Volksraad dengan 39% perwakilan pribumi. Anggota Volksraad bertambah menjadi 60 orang pada 1927. Jumlah anggota dari perwakilan masyarakat pribmi juga mengalami penambahan dan akhirnya mencapai 50% meskipun didominasi oleh golongan konservatif.
Sebagai perwakilan rakyat, masing-masing anggota Volksraad memiliki hak yang dapat mereka gunakan. Hak untuk mengeluarkan pendapat, menentukan anggaran belanja, membuat undang-undang, hak prakarsa (inisiatif), hak amandemen, dan hak advise tentang rancangan undang-undang dan peraturan umum daerah adalah previlise bagi anggota Volksraad. Selain itu, mereka juga memiliki hak adres dan hak interpelasi. Hak adres (petisi) merupakan hak untuk membela kepentingan penduduk Hindia-Belanda terhadap raja, staten-general, dan gubernur jenderal. Sementara hak interpelasi ialah hak untuk meminta keterangan kepada gubernur jenderal.
Keberadaan anggota Volksraad yang tersebar di beberapa daerah mengakibatkan kesulitan untuk mengumpulkan mereka. Biaya yang dibutuhkan juga cukup besar. Mengatasi hal ini dibentuklah sebuah komisi yakni College van Gedelegeerden (Komisi Perwakilan) yang dipilih oleh sidang pertama Volksraad. Terdiri dari 15 orang yang diketuai oleh ketua Volksraad sendiri. Komisi ini mewakili Volksraad dalam melaksanakan tugas sehari-hari.
Tugas utama anggota Volksraad adalah membahas Anggaran Pendapatan dan Belanja Hindia-Belanda serta peraturan perundang-undangan. Tugas untuk merancang, membicarakan, serta memutuskan tersebut dilakukan dalam sebuah persidangan. Namun, diperkenalkannya staatsinrichting (konstitusi bagi koloni Hindia-Belanda) pada 1925 menyebabkan berkurangnya peran Volksraad yang hang hanya memiliki kekuasaan legislatif terbatas. Gubernur jenderal dan para kepala departemen tidak bertanggung jawab kepada Volksraad. Dengan hal ini Volksraad tidak memiliki kekuasaan untuk menggeser para petinggi kolonial.
Gubernur jenderal, J.P. Graaf van Limburg Stirum, dalam pidatonya, menyatakan bahwa dibentuknya Volksraad menandai dimulainya hubungan kolonial yang baru dan adanya demokrasi. Volksraad menjadi lembaga bagi rakyat untuk menyampaikan hasratnya. Namun, pada kenyataannya lembaga ini tak berfungsi sebagaimana mestinya.
Kekecewaan muncul akibat peran yang tak begitu terasa dari dewan rakyat ini. H.O.S Cokroaminoto (anggota Volksraad 1918-1921) dan Agus Salim (anggota Volksraad 1921-1924) memutar aliran Sarekat Islam yang semula kooperatif menjadi nonkooperatif. Mereka juga menolak untuk aktif dalam dewan rakyat yang didirikan pemerintah kolonial. Agus Salim menyebut dewan tersebut dengan “komedi omong”. Terkadang pendapat yang dikeluarkan oleh Volksraad mewakili keprihatinan politik pergerakan nasional. Kaum nasionalis, dalam dewan, menyampaikan kritik terhadap pemerintah ataupun usulan yang radikal. Akan tetapi, dinamika yang sebenarnya berada di luar dewan tersebut. Pada dasarnya, dewan ini dibentuk untuk memenuhi kebutuhan orang Eropa di wilayah koloni mereka. Kegagalan Volksraad dalam mengakomodasi kepentingan rakyat memicu timbulnya kemarahan. Muncul pemberontakan yang mengarah kepada adanya disintegrasi. Partai Komunis Indonesia (PKI) melakukan pemberontakan terhadap pemerintah pada 1926 meski mengalami kegagalan.
Krisis dunia yang terjadi semakin memperparah keadaan. Pemerintah kolonial melakukan berbagai tindakan antisipasi. Beberapa sekolah ditutup, buku-buku disita, dan para pemimpin politik ditangkap. Seorang anggota Volksraad, Soetardjo, mengajukan sebuah petisi (Petisi Soetardjo) yang isinya menuntut adanya otonomi Indonesia pada 1936. Meski lolos ditingkat Volksraad, tetapi petisi tersebut gagal dilaksanakan karena Kerajaan Belanda menolaknya.
Pendirian Volksraad hanya menjadi sebuah tanda seolah-olah pemerintah kolonial memberi kesempatan bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam pemerintahan. Kaum konservatif, dalam dewan, terlalu mendominasi. Mereka tidak memahami maksud dari pendirian dewan tersebut. Para bangsawan, yang tergabung dalam Regentenbond (organisasi para bupati),menolak usul dari Raden Achmad Djajadiningrat, seorang tokoh Regentenbond, agar organisasi tersebut terlibat dalam ranah politik. Mereka lebih mementingkan status quo yang mereka peroleh sebagai warisan dan tidak memaknai arti demokrasi. Dalam perjalananya Volksraad terjebak dalam pertarungan kaum pergerakan nasional. Periode 1920-an-1930-an merupakan masa pertarungan ideologi. Perdebatan dalam politik dan ideologi terjadi diantara sesama kaum pergerakan. Sejarawan M.C. Ricklefs, menyebut periode tersebut dengan zaman penjajahan baru. Maksud pemerintah kolonial untuk memberi kesempatan bagi masyarakat pribumi hanyalah cara lain pemerintah kolonial untuk memperoleh keuntungan di tanah jajahan (wing west).
Cita-cita mulia demokrasi yang dibawakan oleh Volksraad nampaknya belum dapat dinikmati rakyat, yang menjadi orde paham ini, hingga tujuh abad Indonesia merdeka. Para anggota dewan tidak benar-benar mewujudkan aspirasi rakyat yang memimpikan kesejahteraan serta keadilan sosial. Mereka hanya mewakili kelompok dengan kepentingan-kepentingan tertentu. Bukan pengertian demokrasi ala Abraham Lincoln, Presiden AS ke-16, yang mendefinisikan pemerintahan dari, oleh, dan untuk rakyat. Akan tetapi, wajah demokrasi semu yang tak pantas untuk dirindu.
PRIMA DWIANTO
Alumni Jurusan Ilmu Sejarah, FIB, UGM
Ikuti tulisan menarik prima dwianto lainnya di sini.
